| Главная » Статьи » Интересные статьи |
Концепция «охранения» ипотечных агентств в США и конструкция «финансируемых правительством предприятий»:содержание и практическое применение
© В.Ф.Понька В промышленно развитых странах осознается необходимость выработки специальных мер противодействия масштабному финансовому кризису, охватившему мир в середине 2007 г. Вызванная им нестабильность финансовой системы продолжает оказывать негативное влияние на реальный сектор экономики, ограничивая доступ как физических, так и юридических лиц (предприятий) к кредитам, позволявшим им прежде успешно вести экономическую деятельность. С 2007 г. стратегия министерства финансов США концентрируется на идее объединения усилий участников рынка для борьбы с ипотечным кризисом. Антикризисные меры, принимаемые правительством США на уровне федерации, закреплены в ряде законов, в частности, в федеральных законах «О чрезвычайных мерах по стабилизации экономики» (2008 г.), «О внесении изменений в федеральный закон "О страховании депозитов"» (2009 г.), «Об исследовании финансового кризиса» (2009 г.), «О комиссии по финансовым рынкам» (2009 г.), «О комиссии по задолженности по закладным и кризису ипотечного кредитования» (2009 г.), «О возрождении и дополнительном финансировании американской экономики» (2009 г.) и др. Кроме того, в сентябре 2008 г. министерством финансов было принято решение взять под государственный контроль в форме «conservatorship» двух финансируемых государством предприятий (government-sponsored enterprises - GSE) - Federal National Mortgage Association (Федеральной национальной ассоциации ипотечного кредита, более известной как Fannie Мае) и Federal Home Loan Mortgage Corporation (Федеральной корпорации жилищного кредитования, более известной в России как Freddie Mac), которые гарантировали ипотечные обязательства на общую сумму примерно 5-6 трлн долл. (половина всего американского рынка ипотеки - примерно 1,6 трлн из этой суммы составили долги). Осуществление такого контроля было возложено на специально созданное для этого Федеральное агентство по жилищному финансированию (FHFA). Убытки, понесенные этими корпорациями (в объеме 14,9 млрд долл.), поставили под сомнение их способность поддерживать ликвидность обеспечиваемых ими ценных бумаг. Сложилась реальная угроза разрушения американского финансового рынка. В этой обстановке подчинение названных организаций режиму «охранения» были признаны наиболее подходящими и своевременными, вмешательство государства в сферу действия финансовых рынков стало неизбежным. Следует, впрочем, подчеркнуть, что введение для них режима «охранения» стало одним из самых крупных и дорогостоящих проектов по восстановлению платежеспособности частной компании, предпринимавшихся правительством США. Беспрецедентный объем правительственной финансовой поддержки побудил министра финансов США Генри Полсона заявить 7 сентября 2008 г., что главным объектом внимания правительства является поддержка Fannie Мае и Freddie Mac, их сохранение для выполнения своих функций. Его позицию одобрил и председатель Федерального резервного банка Бен Бернанке. «Охранение» (conservatorship) - термин американского права, обозначающий перевод какой-либо организации, имеющей статус юридического лица под юридический контроль внешнего субъекта, именуемого «охранителем» («conservator»). Основанием такого перевода выступает постановление органа законодательной или исполнительной власти (statutory or regulatory authority). По своему юридическому значению перевод организации в режим «охранения» весьма напоминает установление опеки над физическими лицами, с тем отличием, что назначение опекуна осуществляет суд. В некоторых штатах термин «conservatorship» применяется даже по отношению к физическим лицам: если опека устанавливается над взрослыми, то обозначается именно этим термином, и лишь опека над несовершеннолетними обозначается более распространенным термином «guardianship». Впрочем, наследственное право штатов, которые приняли Единообразный кодекс о наследовании (Uniform Probate Code), оперирует обоими этими терминами одновременно, используя первый для обозначения управления опекуном имуществом опекаемого, а второй - для обозначения контроля над личностью последнего в вопросах воспитания, образования и т.п. Во многих случаях и то, и другое осуществляется одним и тем же лицом, которое именуется «охранителем и опекуном» (guardian and conservator). Находящее под «охранением» лицо обозначается термином «conservatee», в то время как тот, кто находится под опекой, обозначается термином «ward», что значит «опекаемый». Режим «conservatorship» применяется далеко не ко всем совершеннолетним лицам, а лишь для тех, кто по состоянию здоровья (душевные расстройства, болезнь Альцгеймера и пр.) не может самостоятельно заботиться о собственном имуществе. Установление режима «conservatorship» по отношению к юридическим лицам означает радикальное уменьшение их самостоятельности - до уровня настолько малого, что ниже его оказываются лишь те, которые подвергаются национализации. Именно режим «conservatorship» был избран в сентябре 2008 г. для Fannie Мае, а также для Freddie Мае. Первая из этих структур, Fannie Мае, была создана в 1938 г. в рамках «нового курса», осуществлявшегося в 1930-е гг. президентом Ф.Рузвельтом ради преодоления экономического кризиса в стране. Цель ее создания заключалась в облегчении получения кредитов малообеспеченными семьями для строительства домов. Она вошла в структуру FNMA, особого ипотечного правительственного агентства. Это агентство выступало гарантом по ипотечным кредитам. Однако в 1968 г. правительство преобразовало это агентство в частную корпорацию с тем, чтобы вывести эту структуру из сферы бюджетного финансирования. Функция гаранта по ипотечным кредитам была переложена на новую правительственную структуру-Government National Mortgage Association, или Ginnie Мае. А в 1970 г. правительством была учреждена еще одна организация - Федеральная корпорация по ипотечным кредитам для строительства домов, - Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC), или Freddie Mac. Она была задумана в качестве конкурента для Fannie Мае, пригодного для содействия в формировании крепкого рынка вторичных ипотечных ценных бумаг (secondary mortgage market). Представленный на совместной пресс-конференции министра финансов Генри Полсона и директора Федерального агентства финансирования жилищного строительства Джеймса Локхарта план предусматривал, что государство будет гарантировать обязательства Fannie Мае и Freddie Mac. Кроме того, компаниям будут открыты новые кредитные линии, а часть их акций в случае необходимости будет выкуплена государством. Так, в 2009 г., например, министерство финансов вложило 200 млрд долл. в привилегированные акции этих корпораций для поддержания их «на плаву». Этой мере предшествовали неоднократные попытки реформирования системы управления этих корпораций. На необходимость такой реформы в корпорациях, сочетающих в себе частное владение и государственную поддержку, - сочетание, которое обусловливает их особый статус, - указывалось задолго до того, как эти предприятия стали испытывать затруднения. Еще в конце 1990-х гг. встал вопрос об изменении статуса GSE, обострившийся в связи с корпоративными скандалами последних лет. Дело в том, что в отличие от правительственных корпораций Government National Mortgage Association - Государственной национальной ассоциации ипотечного кредита, или Ginnie Мае), и Federal Agricultural Mortgage Corporation (Федеральная сельскохозяйственная корпорация ипотечного кредита - Farmer Mac), обе корпорации относятся к так называемым предприятиям, финансируемым государством (government-sponsoredenterprise - GSE). GSE - это такие организации, учреждаемые конгрессом США, деятельность которых регулируется специальными правительственными постановлениями, определяющими основные финансовые параметры и реестр оказываемых услуг. Они освобождены от региональных и муниципальных налогов, а также от обязанности отчитываться перед комиссией по ценным бумагам и биржам США (SEC). Хотя их обязательства не гарантированы правительством США, для них министерством финансов открыта резервная кредитная линия. Контролируют деятельность GSE различные федеральные агентства. Федеральным законодательством предусмотрена также и процедура их банкротства и ликвидации. Цель деятельности GSE определяется как содействие притоку прозрачных и недорогих кредитных ресурсов в указанные Конгрессом отрасли национальной экономики (прежде всего в сельское хозяйство, в индивидуальное жилищное строительство, а также в сферу образования). Практика учреждения GSE Конгрессом уходит своими корнями еще в начало прошлого столетия. Первые GSE создавались для выдачи целевых кредитов за счет средств от выпуска долговых обязательств. Так, система фермерского кредитования (Farm Credit System, FCS), созданная в 1916 г. и ныне объединяющая 102 финансовых института, предоставляет кредиты на приобретение земельных угодий и фермерских хозяйств, финансируя их за счет выпуска Farmer Credit Debt Securities. В конце 2003 г. активы FCS составляли 117 млрд долл. В 1932 г. была создана Federal Home Loan Bank System (FHLB). Она состоит из 12 региональных банков и предоставляет ипотечные кредиты. По мере выполнения своих задач GSE изменяли свой статус. Эти изменения и обусловили необходимость постановки вопроса необходимости адаптации GSE к современным условиям. В марте 2008 г. были опубликованы предложения министра финансов Генри Полсона о совершенствовании федеральной системы регулирования отдельными секторами финансового рынка («The Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure»). В документе подчеркнуто, что США должны сформировать «структуру, соответствующую современным потребностям, структуру более гибкую, легче адаптирующуюся к изменениям, структуру, которая будет более эффективно бороться с неизбежно возникающими проблемами и лучше защитит инвесторов и потребителей». Родились эти представления не на пустом месте. Дело в том, что правовое положение GSE, сочетающего в себе как черты предприятия, имеющего четко выраженное публично-правовое предназначение (government mission), так и черты частной компании; постоянно генерировало внутренний конфликт в себе самом. Американский институт предпринимательства (American Enterprise Institute) пришел к выводу: противоречие заключается в том, что публично-правовое предназначение требовало от этих корпораций поддерживать и сохранять ставки ипотечного кредитования на низком уровне для повышения доступности кредитов, тогда как акционерный капитал требовал противоположных действий с целью уменьшения возможных рисков и повышения доходности. Отмечалось экспертами и влияние конгресса и налогоплательщиков на избрание корпорациями своей рыночной стратегии. Низкие ставки ипотечного кредитования, способствовавшие доступности жилья, были выгодны Конгрессу в плане получения политической поддержки в виде повышения доверия со стороны населения. С мая по сентябрь 2003 г. в Конгресс были внесены семь законопроектов о реформе GSE. Администрация Дж. Буша рассчитывала создать новое агентство, призванное заменить Федеральное управление по надзору за финансируемыми государством предприятиями жилищной сферы - Fannie Мае и Freddie Mac (Office of Federal Housing Enterprise Oversight). Так, например, законопроект, предложенный сенатором-республиканцем Ричардом Шелби, согласно которому новое агентство должно было получить право определять финансовые параметры деятельности этих корпораций, утверждать реестр услуг и управлять их имуществом в случае несостоятельности, был отклонен. Такова же была участь и законопроекта, предложенного сенаторами Чаком Хагелом, Элизабет Доул, Дж. Маккейном и Дж. Сананой, который предполагал усилить государственный надзор за деятельностью этих корпораций2. В июле 2008 г. был принят Закон «О рынке жилья и восстановлении экономики» (The Housing and Economic Recovery Act of 20 083), призванный ввести механизмы, смягчающие проблемы на ипотечном рынке. Закон предусматрел выделение ассигнований в 300 млрд долл. США на займы домовладельцам, испытывающим трудности с рефинансированием долгов. В закон вошли положения, разрешающие министерству финансов в течение 18 месяцев предоставить Fannie Мае и Freddie Mac безлимитную линию кредита для стабилизации их положения. В закон также были внесены важные положения, предусматривающие совершенствование мониторинга за деятельностью этих корпораций посредством вновь созданного Федерального агентства по жилищному финансированию (Federal Housing Finance Agency - FHFA). Меры, предложенные Федеральным агентством по жилищному финансированию в рамках введения режима «охранения», сводятся, в частности, к следующим действиям: передаче бизнеса обеих корпораций (при обеспечении прав держателей ипотечных ценных бумаг - Mortgage Backed Securities, привилегированных и обычных кредиторов) министерству финансов на основании соглашения заключенного между Минфином и FHFA от имени каждого из GSE согласно плану, который предполагает предоставление Минфином каждой из корпораций 100 трлн долл. для поддержания проводимых ими финансовых операций, платежеспособности и их устойчивого развития в обмен на передачу Минфину каждым из GSE: 1) привилегированных акций на 1 млрд. долл. с 10%-м купоном бесплатно; 2) простых акций в размере 79,9 % по цене 0,00001 долл. за акцию с гарантией (with a warrant) на 20 лет; ограничению количества ипотечных ценных бумаг, находящихся в собственности каждого GSE, стоимостью, равной 850 млрд долл. к 31 декабря 2009 г., и уменьшаемой на 10 % ежегодно вплоть до достижения стоимости 250 млрд долл. при том, что каждое из предприятий вправе продолжать выпуск ипотечных ценных бумаг без ограничений, а равно размещать приобретать «замещающие» ценные бумаги стоимостью в 20 млрд долл. в месяц; возложение на FHFA обязанностей по управлению делами корпораций; замораживается выплата дивидендов по простым и привилегированным акциям, тогда как текущие платежи, в том числе погашение текущих задолженностей продолжаются; вся деятельность по лоббированию подлежит немедленному прекращению, а благотворительная деятельность подлежит пересмотру. Участники кредитных дефолтных свопов склонны трактовать введение режима «охранения» для обеих корпораций эквивалентом признания их банкротства. Оно вызвало у них опасения ситуации, при которой покупатели дефолтных свопов попытаются получить от своих контрагентов (страховщиков) сотни миллиардов долларов. Опасения их имеют под собой почву - ведь администратор бюджета Белого Дома Джим Нассел 12 сентября 2008 г. отметил, что долги корпораций не будут включены в смету федерального бюджета ввиду того, что «conservatorship» носит временный характер. Сходная позиция была выражена и директором FHFA Джеймсом Локхартом в докладе «Текущие условия и будущий статус Fannie Мае и Freddie Мае»1. Он отметил, что соглашение о предоставлении Минфином каждой из корпораций 200 млрд долл. представляется достаточным; корпорации владеют или гарантируют 56 % «семейных» займов в стране; на них приходится 5,4 млрд из 11,9 млрд долл. ипотечных долговых обязательств; их объединенная доля в ипотечных кредитах, предоставленных за первый квартал 2009 г., составила 73%; обе корпорации участвуют в программах «Сделаем жилье доступным» и «Рефинансирование доступного жилья». В целом же режим «охранения» («conservationship»), концепция и содержание которого освещены выше, получил и продолжает получать положительную оценку американских специалистов в сфере ипотечного кредитования и финансов. Федеральной резервной системой, например, предприняты шаги, направленные на повышение ликвидности ценных бумаг обеих корпораций: ФРС приобрела долговых обязательств обоих GSE на 23 млрд долл., а ипотечных ценных бумаг - на 53 млрд долл. Что касается внешних оценок режима «охранения», то весьма позитивно отреагировал на него Председатель Банка Японии Масааки Ширакава, заявивший: «Мы ожидаем, что эта мера будет способствовать стабилизации рынка ипотечного кредитования США, американского и мирового финансовых рынков». Председатель Народного банка Китая также заявил, что считает эту меру позитивной. Внутри страны повышению доверия к ценным бумагам обеих корпораций способствует оказываемая государством поддержка. Она содействует улучшению их ликвидности следующим образом: банки, предоставляя корпорациям кредиты, доверяют их платежеспособности; правительство, действуя как первичный инвестор, позволяет осуществлять кредитование на системной долговременной основе, - почти двукратное понижение ставки рефинансирования 45-летнего кредита позволило сохранить статус исправных должников большому числу залогодателей, т.е. позволило им продолжать пользоваться своими домами. Подводя итог, можно заметить, что истоками финансового, а точнее - ипотечного, кризиса в США выступают заслуживающие порицания эгоистические действия той части предпринимателей, которые действовали на ипотечных кредитных рынках. Однако нельзя не заметить и того, что правительство США, как и экспертное сообщество этой страны, находят неочевидные и довольно эффективные средства противодействия кризисным угрозам. Концепция «охранения» ипотечных агентств в США и применение конструкции «финансируемых правительством предприятий» служат тому достаточно наглядным примером. Время покажет, окажутся ли эти средства достаточными для достижения целей, ради которых они используются. | |
| Просмотров: 536 | |
| Всего комментариев: 0 | |