| Главная » Статьи » Интересные статьи |
Преимущество лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами над саморегулированием в данном секторе рынка
© Т.О. Якубова Саморегулирование имеет свои положительные стороны и играет большую роль в развитии российской экономики. Однако не все так однозначно, и не во всех отраслях экономики институт саморегулирования может прижиться. Более того, ряд авторов считает, что саморегулирование не подходит отечественному рынку, и настроены категорически против его внедрения в российскую экономику. Речь идет, прежде всего, о том, что в России предпринимательское сообщество не готово нести бремя социальной ответственности, приняв на себя публичные функции. Так уж исторически сложилось, что в стране не прижились традиции самоорганизации в предпринимательской среде. Однако нельзя утверждать, что в других правопорядках, с более цивилизованной экономикой, саморегулирование закрепилось во всех областях экономики. Существуют примеры, говорящие об обратном. Нередки случаи, когда из-за неэффективности, государство отказывается от саморегулирования. Так, в 2001 г. Великобритания, забрала управленческие и контролирующие функции в области рынка ценных бумаг у саморегулируемых организаций и передала их Управлению финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA). Тем не менее, заявлять об отказе от саморегулирования и возвращении всех секторов рынка на госрегулирование или к регулированию через полугосударственные организации или публичные институты, рано. Общее положение на российском рынке показывает, что саморегулирование, в занятых им отраслях, приживается и развивается. Следует также учитывать, что при саморегулировании государство не самоустраняется полностью из какой-либо предпринимательской отрасли, оно оставляет за собой часть контрольных функций в отношении как членов СРО, так и самих саморегулируемых организаций. Закон о саморегулируемых организациях обязывает СРО взаимодействовать с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Сам факт регистрации саморегулируемой организации всецело зависит от государства. Применительно к жилищным отношениям, социальное государство, в любом случае, обеспечивает необходимые условия для осуществления гражданами прав на жилище, а именно: со-действует развитию рынка недвижимости в жилищной сфере, предоставляет субсидии на строительство жилых помещений, использует бюджетные средства на проведение капитально ремонта общего имущества многоквартирного дома, осуществляет государственный жилищный надзор, местное самоуправление - муниципальный жилищный контроль и многое другое (ст. 2 ЖК РФ). Однако введение саморегулирования в сферу управления многоквартирными домами, предложенное авторами Законопроекта № 623780- 5, может серьезно осложнить уже и так трудное положение в данной отрасли. При этом следует помнить, что данные изменения законодательства коснуться одновременно всех организаций, под управлением которых находится 79% площади многоквартирных домов в России. В представленном виде, Законопроект № 623780-5 имеет ряд существенных недостатков и объясняется это явно недостаточной теоретической разработанностью проблем, возникающих в этой сфере. Частично на недостатки Законопроекта № 623780-5 было указано в Заключение Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству от 8 мая 2012 г. № 14. К ним можно отнести такие спорные вопросы, как: минимальное количество членов саморегулируемых организаций (далее. СРО); обязательность создания постоянно действующего коллегиального органа СРО; компетенция СРО в установлении мер дисциплинарной ответственности, когда они уже за-креплены в Законе о саморегулируемых организациях и в ст. 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; установление минимального размера взноса в компенсационный фонд, который должен быть не менее ста тысяч рублей, вне зависимости от раз-мера жилищного фонда, находящегося в управлении управляющей организации. В своем Заключении Комитет по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству затронул не все спорные стороны законопроекта. Так, не учтены вопросы, касающиеся имущественной ответственности некоммерческих управляющих. Согласно Законопроекта № 623780-5, члены СРО обязаны вносить в компенсационный фонд по сто тысяч рублей (не считая вступительного взноса и периодических взносов). Только ТСЖ, ЖК и ЖСК формируют свое имущество за счет их учредителей - собственников помещений, которые могут влиять на действия руководства некоммерческих управляющих посредством решений общих собраний. В таком случае, необходимо создать механизм, который будет обязывать собственников помещений оплачивать не только расходы на обслуживание общего имущества многоквартирного дома, но еще и членство в СРО. Далее, многие авторы утверждают, что наиболее эффективной имущественной защитой контрагентов членов СРО является наличие компенсационного фонда организации. Тем не менее, практика показывает, что у управляющей организации, застраховавшей риски, связанные с эксплуатацией домового хозяйства, при наступлении страхового случая финансовых проблем не возникает, т.к. ущерб, причиненный по вине управляющего, взыскивается со страховщика (см., например, Определение Московского городского суда от 8 февраля 2012 г. по делу № 33-3848), а не с управляющего, что происходит, когда субсидиарно используют компенсационный фонд СРО. Таким образом, совсем не обязательно вводить саморегулирование, чтобы решить задачу имущественной ответственности управляющих многоквартирными домами. Достаточно большие трудности при введении саморегулирования в сферу управления многоквартирными домами могут возникнуть из- за неурегулированности участия в саморегулируемых организациях некоммерческих юридических лиц и физических лиц, работников управляющих организаций. Законопроект № 623780-5 говорит только об управляющих организациях и индивидуальных предпринимателях. Жилищный кодекс РФ в п. 2 ч. 5 ст. 20 называет «управляющей организацией» юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, или индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирным домом. Казалось бы, под это определение подходит ЖК, ЖСК, ТСЖ и любой другой потребительский кооператив. Однако в контексте всей нормы, данное определение может распространяться только на коммерческие организации. Имеется в виду, что законодатель употребляет дефиницию «управляющей организации» для определения контрагента-исполнителя в договоре управления многоквартирным домом. Данная сделка является возмездным, предпринимательским договором - это, во-первых. Во-вторых, ТСЖ, например, не может само с собой заключить договор управления многоквартирным домом. Закон о саморегулировании вводит две категории субъектов, которые могут быть членами саморегулируемых организаций. Это предприниматели и физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральным законом. Например, закон, устанавливающий саморегулирование в сфере аудита, дает определение аудиторской деятельности - деятельности по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемых аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»). Тем самым, законодатель точно указывает на деятельность, которую нельзя осуществлять без членства в СРО. В таком случае, необходимо иметь законодательное определение профессиональной деятельности по управлению многоквартирными домами. В настоящее время бланкетной нормой Постановления Правительства РФ от 15 мая 2013 г. № 416 дается очень непонятное определение деятельности по управлению многоквартирным домом: выполнение стандартов, направленных на достижение целей, установленных ст. 161 ЖК РФ и решением собственников помещений в многоквартирном доме. При этом, указанная статья Жилищного кодекса РФ говорит об обеспечении благоприятных и безопасных условий проживания граждан, надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, решения вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставления коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Представляется, что необходимо более конкретное и сжатое определение, устанавливающее точную грань, указывающую - где осуществляется деятельность по управлению многоквартирным домом, а где управляющий предоставляет дополнительные опции. Далее, Законопроект № 623780-5 (п. 2 ч. 1 ст. 168) обязывает СРО разработать и утвердить стандарты и правила деятельности по управлению многоквартирными домами. Причем эти правила оказания услуг и выполнения работ по договору управления многоквартирным домом, требования к их качеству, системе внутреннего контроля профессиональной деятельности должны соответствовать законодательству Российской Федерации. Однако государство, посредством подзаконных актов, уже установило все эти необходимые требования. При этом, даже в таком, не очень требовательном виде, они в большинстве не выполняются. Тогда, что же произойдет с организацией, вступившей в СРО? Почему вдруг она начнет строго придерживаться правил и стандартов, причем, ужесточенных по сравнению с государственными. Ответ может быть один - улучшение обслуживания многоквартирного дома в данной ситуации возможно только за счет увеличения взносов, взимаемых с собственников помещений. Следует учитывать и то, что не только СРО могут разрабатывать методические рекомендации, оказывать консультационную помощь в сфере управления, содержания и ремонта многоквартирных домов, содействовать повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами. В некоторых регионах такими полномочиями обладают Жилищные комитеты, которые, помимо всего перечисленного, организуют обучение лиц, планирующих в будущем заниматься данным видом деятельности. Представляется, что как раз развитие такого движения заметно улучшит ситуацию в ЖКХ, причем, намного дешевле для граждан. Также вызывает сомнение, что СРО будут лучше инспектировать своих членов, чем органы местного самоуправления, на которых в соответствии с п. 1.1. ст. 165 ЖК РФ и Постановления Правительства РФ от 13 августа 2006 г. № 491 (в ред. от 14 мая 2013 г.) возложены такие функции. Причем на местах разрабатываются специальные регламенты таких проверок. Теперь, что касается финансовой составляющей саморегулирования. Говоря в целом о заявлении, сделанном авторами Законопроекта № 623780-5 в пояснительной записке к нему, следует обратить внимание на финансово-экономическое обоснование проекта. Они заявляют, что введение саморегулирования в сферу по управлению многоквартирными домами не потребует дополнительных расходов средств из федерального бюджета. Тогда, кто будет оплачивать все затраты и издержки, необходимые для введения и функционирования института саморегулирования? По-видимому, все-таки, собственники помещений. Также, вводя институт саморегулирования, следует учитывать тот факт, что в случае, если членство в СРО станет для управляющих обязательным, оно может привести к негативным результатам, если не будет создан правовой механизм, ограничивающий сами СРО в их воздействии на своих членов. Функции СРО - контроль за деятельностью членов и содействие им в реализации предпринимательской деятельности. Все остальное - это общие правила, установленные государством на рынке управления многоквартирными домами, в том числе и развитие конкуренции между членами СРО. Как показывает практика, в тех сферах предпринимательства, где саморегулирование уже Введено, зачастую руководство СРО зарабатывает на распределении наиболее выгодных сделок между своими приближенными членами, что говорит о несовершенстве не только Законопроекта № 623780-5, но и действующего Закона о саморегулируемых организациях, коллизионность норм которого на практике очень часто создает лишь дополнительные трудности в развитии саморегулирования. Говоря о проблемах саморегулирования, следует учитывать, что постоянные взносы (вступительные, членские, целевые) лягут тяжким бременем на управляющего, являющегося малым предпринимателем, который помимо своих расходов на управление общим имуществом многоквартирного дома, должен будет содержать многочисленный штат СРО. Таким образом, саморегулирование, учитывая в нем интерес наиболее крупных управляющих компаний, может грозить монополизацией рынка управления многоквартирными домами и предоставления коммунальных услуг, что приведет к уязвимости прав и интересов не только небольших управляющих организаций и индивидуальных предпринимателей, но и собственников помещений. Саморегулирование рассматривается как альтернатива лицензированию, которое в настоящее время «впитало» в себя целый комплекс пороков, и, по сути, является трудно проходимым административным барьером для нормального развития тех видов предпринимательской деятельности, которые указаны в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако государство старается бороться с негативными явлениями, уже прочно закрепившимися в институте российского лицензирования и превратившими данное правовое явление в устойчивый коррупционный механизм. Так, согласно Плану мероприятий по реализации Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р, предусматривается унификация порядка лицензирования и совершенствование процедур по лицензированию, переход к лицензированию с использованием электронных документов и единого портала государственных и муниципальных услуг. Преодоление негативных факторов, порочащих институт лицензирования, может изменить существующий подход к данному институту и снять вопрос о необходимости сокращения перечня лицензируемых видов деятельности. Если лицензирование и саморегулирование взаимозаменяемые институты, то возможно, на сегодняшний день мы столкнулись с ситуацией, когда управление многоквартирными домами, при таком критическом положении в отрасли, еще рано отдавать под корпоративный контроль самих управляющий, а вот для лицензирования данного вида деятельности назрела острая необходимость. И.А. Покровский, классик российской цивилистики, говорил о теоретической приемлемости двух приемов регулирования общественных отношений: публичного (централизованного) и партикулярного (децентрализованного). В нашем случае это можно соотносить с государственным регулированием через лицензирование и саморегулированием. И.А. Покровский считал, что при публичном централизованном регулировании, мы имеем сильное сплачивание общества и легко обозримую определенность и планомерность развития сферы общественных отношений, к которой применим данный прием управления. В то же время, прием юридической децентрализации (мы рассматриваем его как саморегулирование), вызывает всплеск частной предприимчивости и энергии, но при этом, вносит в соответствующую сферу общественных отношений известный элемент случайности и неопределенности. Столетние выводы ученого правоведа верны и актуальны до сих пор, поэтому, как нам представляется, следует руководствоваться ими при оценке создавшейся ситуации в ЖКХ и выборе наиболее приемлемой для настоящего времени модели регулирования данной отрасли. При этом, подходить к «всплеску частной заинтересованности и частной инициативы» необходимо более сдержано, во всяком случае, не так восторженно, как к этому относились наши предшественники. К сожалению, заинтересованность и инициатива сегодняшнего предпринимателя в сфере ЖКХ, зачастую направлены не на создание лучших жилищных условий для граждан, а скорее преследуют самую простую и приземленную цель - увеличение прибыли. Таким образом, можно утверждать, что гражданам России сегодня нужна скорее такая модель управления ЖКХ, в которой в большей степени будет присутствовать жесткое государственное регулирование и контроль на всех уровнях государственной и муниципальной власти, в том числе, посредством лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, нежели чем частная инициатива, с ее рисками и случайностями, которая уже поставила жилищно-коммунальную сферу на грань катастрофы. Лицензия на право управления многоквартирным домом может выступать необходимой мерой государственного регулирования и гарантией государственного контроля за субъектами данного вида деятельности. Лицензирование уровняет всех участников рынка управления многоквартирными домами, заставит их соблюдать требования законодательства, перекроет доступ в жилищно-коммунальную сферу некомпетентным, а подчас и криминальным лицам. Это в свою очередь защитит права и законные интересы собственников помещений и жильцов и, что самое главное, защита будет исходить от государства, а не от организации, созданной теми, от кого граждан, подчас, необходимо защищать. | |
| Просмотров: 596 | |
| Всего комментариев: 0 | |